融资平台公司转型案例

安徽省马鞍山、亳州等地的融资平台公司转型改制已经开始，据中国证券报记者了解，安徽省其他地区融资平台公司的转型也正在加快推进，从已有的实践看，剥离政府融资职能是让政府的归政府、企业的归企业，提升平台公司的独立性和抗风险能力。

增强平台公司独立性

5月20日，马鞍山市城市发展投资集团有限责任公司发布公告，更名为江东控股集团有限责任公司，成为我国首个地方城市投融资平台创新改制案例。早在今年3月2日，马鞍山市城投集团相关负责人就表示，马鞍山城投将前行一步，改制重组成江东控股，到时将正式变成一家普通国企。当地政府也表示，改制后若有需要，政府可通过招标的方式购买服务。改革后的马鞍山城投可以作为其中的一员参与竞标。中标后签署建设合同，让其承担市政项目。

今年6月26日，亳州市人民政府发布关于变更亳州建设投资集团有限公司有关事项的通知，亳州市国资委将其持有的药都地产、交投公司、公交公司、文旅公司、保安公司及安源检测线公司的股权经中介机构评估后，对建安控股集团公司增资20亿元人民币，增资后建安控股集团公司注册资本为30亿元人民币，然后上述6家公司股东名称全部由亳州市国资委变更为建安控股。

建安控股有关人士告诉中国证券报记者，改制以后，平台公司的平台属性得到弱化，成为真正的市场主体。据了解，融资平台的股东背景较为复杂，有的直属于地方政府，有的属于财政部门，有的属于国资部门，还有的属于水利部门等，运营方面的共同特点是只作为融资平台，对于资金的使用自主权较弱，而改革就是要提升这种自主权，政府真正扮演好监管者的角色。

仍有政府信用背书

业内人士称，融资平台转型主要有两种模式，一是通过改革和重组使其变成一个普通的企业，至少80%的城投类企业适用这种办法。二是使其成为一个特殊目的实体，专门做政府的公益项目，和政府财政百分之百捆绑在一起，出了问题由政府兜底，大约10%至20%的城投公司可以采用此种模式。从安徽省已有的实践看，采取的是前一种模式。

建安集团有关人士称，公司的组建除了出于化解债务风险的考虑，还有深化国企改革的需要。组建国有投资控股公司，有利于优化国有资本配置，推动建立现代企业制度，提升国有企业经营管理水平。建安控股所属企业，按照建安控股统筹安排的经营计划，依法自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展、做大做强。

业内人士认为，尽管融资平台公司转型为国企，但只要融资用途为基础设施等与政府投资相关的项目，就依然有政府信用背书，由其发行的城投债还是类似于准市政债，刚性兑付暂难打破。

案例：上海

上海是我国最早成立综合性政府投融资平台公司的地方，第一家政府投融资平台公司可以追溯到上个世纪80年代。20世纪80年代，上海为了尽快摆脱城市功能老化、基础设施落后、工业设备陈旧和产业结构不合理等诸多困境，向中央提出采用自借自还的方式，利用外资来加快上海改革开放步伐的请示。1986年经国务院94号文批复同意，上海可筹措32亿美元，主要安排城市基础设施、旅游和第三产业、工业生产和技术改造等三个方面的项目建设，即“九四专项”。上海久事公司应运而生，负责“九四专项”所需资金的统一筹措、安排和综合放款，并具体负责实施地铁一号线、南浦大桥等五个城市基础设施项目。在地方基础建设主要依靠政府财政拨款的环境下，专业从事地方经济发展融资的实体公司的成立，是一个重大的制度创新，久事公司开创了政府借助平台公司实施市场化融资之先河。久事公司的成立，为上海在城市建设投融资方面积累了丰富的经验，并成为上海发展史上的一段佳话。为控制单一投融资平台公司的债务风险，同时继续上海的城市建设，上海市第一家，也是全国第一家专业从事城市基础设施投资建设的投资公司问世，即上海城市建设投资开发总公司（简称上海城投）1992年成立。成立之初的上海城投，其主要任务是集中管理城建规费和建设费用，并想方设法提高资金管理效率。发展至今，上海城投已形成了包括路桥板块、水务板块、环境板块、置业板块在内的四大核心业务板块，已从单一的政府融资平台转型为政府投资主体、重大项目建设主体和城市运营主体。

上海申办世博成功后，城市建设进入新一轮密集建设期。2000年4月，上海久事公司携手上海城投，投资组建申通地铁集团，负责上海的轨道交通建设融资。同年，上海市政资产经营发展有限公司、上海水务资产经营发展有限公司和上海交通投资集团有限公司成立，它们与上海城投共同构成上海城建资金筹措与管理的“1+3”架构，进一步强化了城建资产的市场化运作。

与此同时，自上世纪90年代以来，为了推动浦东开发，上海市政府成立了陆家嘴集团、金桥集团、外高桥集团、张江集团等四大开发公司。截至“十五”期末，这四大开发公司承担了浦东新区80%以上的招商引资任务，共筹集开发建设资金500多亿元。为了推动虹桥商务区建设，2006年，上海又成立了申虹公司，三大股东分别为上海机场集团、上海久事和上海市土地储备中心（上海地产集团有限公司），其职责是对虹桥枢纽规划范围区域实施专项土地储备，负责征地动迁和基础性开发。2007年，国盛（集团）有限公司成立，其定位是上海国资重大产业投资平台、资产运营平台和市场化融资平台。

除了城市基础设施建设，在应用资本手段在区域甚至全国形成产业带动效应方面，上海亦走在全国前列。上海创投、上海金融发展投资基金均定位于此。

上海创投成立于1999年，公司采取“基金的基金”模式，组建基金（投资）公司17个、基金管理公司逾20个，募集和管理的创业资本达30亿元。上海创投通过专业的基金管理公司对17个基金（投资）公司进行专业化管理。2004年起，连续三年受上海市政府“科教兴市”推进办公室委托，负责管理上海重大产业科技攻关项目资金，每期资金达10亿元人民币。

而上海金融发展投资基金则由上海国际集团和中国国际金融有限公司于2009年7月共同发起成立，是经国务院同意、国家发改委批准试点的国内首家以金融产业为主要投资对象的产业基金。上海金融发展投资基金面向全国，积极参与中国金融和其他优势产业的投资、重组、改制及上市，投资领域包括银行、证券、保险、信托、金融服务等金融行业，以及新能源、矿产资源、优势制造业、消费品和现代农业等领域，其中金融业投资比重不低于50%。

案例解析

上海不仅是中国地方政府投融资平台建设的发源之地，也是各种创新型融资模式的引领之地。其突出特点在于以政府为主导，以城市的阶段性建设发展为目标，通过内部资金循环实现整体可持续发展。无论是久事、城投、申通，还是四大区域开发公司、上海创投，各类平台公司都依据城市建设需求而成立，充分体现了政府的城市建设、产业结构调整意图。同时，在政府的系统规划下，各家公司通过各类别项目在不同平台公司之间的调配协调，得以平衡资金投入数量和节奏，防控债务风险。

上海在创新型融资方式的大胆尝试亦走在全国前列。除了城建规费、财政资金、银行借款、市场债券股票之外，土地收入的利用、社会化资本引进、以上市公司为重点的资产重组和资本运作的推进等各类创新性融资方式，都是上海率先推出。此外，从1998开始，上海便对政府投资领域逐步进行分类界定，明确政府投资主要集中于非竞争性的公益性项目，退出一般竞争性领域，并确定将有赢利的基础设施项目逐步推向市场，进行公开招商，实现社会化融资；对于逐渐退出融资功能的平台公司，积极培育造血能力，适时转型，保障平台公司的持续发展。

当然，上海平台公司得以壮大发展，与当地政府强大的财政支持、良好的产业环境、“中国金融中心”的定位，以及拥有一支熟悉资本运作的专业化团队密不可分。这也是在各地纷纷提出学习上海时，上海相关人士一再表示“上海模式不可复制”的原因所在。

天津泰达投资控股有限公司（简称“泰达控股”）前身是天津经济技术开发区总公司，经天津市政府1984年12月批准成立，职责定位为经营开发区公共设施及各项公共服务事业，经营开发区的进出口贸易，办理国外投资所需的咨询业务等职能。2001年12月30日，经天津市政府批准，以天津经济技术开发区总公司的转制为基础框架，并统筹组合天津泰达集团有限公司、天津经济技术开发区建设集团有限公司（后更名为“天津泰达建设集团有限公司”），注册成立天津泰达投资控股有限公司，对区属国有资产行使所有者职能，承担保值增值的责任。2001年泰达控股成立至今，通过合资、收购等方式，成立/入资北方国际信托、长城医药保健品公司、恒安人寿、天津钢管集团、渤海财产保险股份公司、渤海银行等机构，在园区建设、市政公用事业运营的基础上，全面进入生产制造、金融产业。

泰达控股在以“资源经营”为核心的战略思想指导下，以自然资源、社会资源和品牌资源为主要经营领域，以天津开发区和滨海新区为主要投资、经营和服务区域，形成了“以渤海银行为旗舰的金融产业、以钢管公司为代表的基础实业、以小城开发为主体的城市资源经营、以能源供应为核心的公用事业、以海洋整治为龙头的区域开发、以循环经济为标志的社会专营领域”等六大产业布局，初步形成了“金融是核心，公用事业是基础，新资源开发是方向”的产业格局。2010年，泰达控股实现销售收入578亿元、总资产1612亿元，主要经营领域为区域开发与房地产、公用事业、制造业、金融和现代服务业等，拥有14家全资公司、25家控股公司和23家参股公司，其中包括6家上市公司。

案例解析

区域经济的发展对平台公司不断提出更高的要求，也带来更多的发展机遇。从最初的开发区资金运营管理、公用事业运营，到实业经营，再发展为金融性的投资和经营并重的，以投资为主的集团企业，泰达控股从单一的政府投融资平台成功转型为具备强大赢利能力的多产业集团公司。

在天津经济开发区快速发展的背景下，泰达控股抓住机遇，争取政府支持，快速抢占资源；在传统事业继续做大做实的基础上，积极介入有前景、有特色的新领域，实现收入多元化，稳定利润来源；同时，以金融产业为杠杆，以“泰达”品牌为支点，进行资本运作。

结语

从各地平台公司的运作特点看来，由于各地经济发展阶段、建设重点不一样，政府投融资平台的体系建设模式不尽相同。但其功能定位与运作方式，均结合了区域特点和地方城市经济的发展诉求，赋予地方平台公司运作使命。随着区域经济的深入发展，平台公司需要逐步摆脱“地方政府投融资平台”的单一功能定位，向资产管理、产业扶持、创业引导等纵深方向发展。

国发19号文根据投资项目及其偿债方式的差异，界定了平台公司的发展定位，明确了平台公司与政府的关系。其中，对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要“充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构”。